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中国将有可能允许地方政府破产

华夏时报编委冉学东

财政部近日在网站挂出六个地方政府财政改革的研究报告，其中最引人注目的是建议地方政府引入破产制度，报告建议研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。

地方政府破产是一个超前而敏感的话题，却是中国政府必须面对的现实，原因是中国地方政府最近几年举债不规范、债务累计严重，风险重大，对财政体系、金融体系甚至宏观经济发展都造成重大困难。

课题组调研发现，绝大多数地方官员认为，一旦地方债出问题，为防止地方债“太多而不能倒”和商业银行“太大而不能倒”，中央政府会出于维护宏观经济和金融稳定的需要而采取“兜底”措施。

这就是典型的道德风险和刚性兑付，不仅仅地方政府官员是这么想的，而且提供贷款的商业银行和投资城投债的机构投资者也是这样想的，这其实有一定的赌博成分。

报告发现，县市级政府债务风险大，而且正在加速累计。根据审计署报告，以债务率(债务余额占当年政府综合财力的比率)和借新还旧率来考量，超过一定风险线的地方政府数量有所增加。如2010年底债务率超过100%的市级政府为78个，到2013年6月底这个数量增加到99个。

县市级政府债务风险大的原因是，越是层级越低的政府，财政收入中用于保工资、保运转、保民生的资金占比越高，可灵活支配的财政资金规模越小。因此，若刨除这部分“刚性”支出，债务率超过100%的县级政府数量可能出现较大幅度上升。

在中国目前金字塔型的政府体制下，上一级政府不仅仅把债务可以挪到下一家，而且自己没钱了，还可以向下一级政府伸手，这是导致层级越低政府债务越高的原因之一，因此财政部43号文，让省级政府总揽地方债务是切中要害的。

由于中国财政和金融实质不分家，财政风险必然引发金融风险。审计署报告显示，银行贷款在地方存量债务中占比仍然最大，随着银行贷款的收紧，信托贷款、融资租赁、理财产品、BT等变相举债融资方式涌现。与银行贷款相比，信托产品的期限更短、利率更高，不仅增加地方政府债务负担，还会进一步恶化债务期限搭配，加大再融资风险，给地区金融安全带来隐患。

其中，由于县域经济总体薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够的开发潜力；而且县级政府融资平台数量最多，占全部融资平台总数的72.4%，但其管理、盈利和资产规模质量相对较差，风险隐患最大。同时，县级融资平台贷款主要为当地金融机构、居民，地方政府若违约，会给地方金融机构造成大量不良资产，且易引发群体性事件。

报告推算出，截至2012年底，地方融资平台贷款中约有40%来自股份制商业银行和地方商业银行，特别是城商行和农商行。报告指出，地方政府作为这些银行的主要股东，对地方融资平台贷款比率更高，这类银行资产规模有限，抗风险能力较差，受地方政府干预较多，可能成为未来金融风险高发领域和爆发点。

造成以上问题的最根本的原因是地方财政管理体制不完善，管理水平也不够高。中南政法大学财政税务学院院长陈志勇认为，中央明确指出对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担，也需要配套研究地方政府破产制度，需要有一套类似企业破产的制度安排。

政府破产，并不是说政府消失了，而是要对现存的资产进行清算，要追究相关人员的责任，既有的债权债务关系如何处理等。

破产在中国的普通民众的话语体系中是极其悲惨的一个场景，往往伴随着企业关门，人员下岗，资产被清算，甚至还有家破人亡的意向。我们常常听说，美国的某个州要破产了，好像这个州政府就没了，这个州惶惶然如丧家之犬，感觉资本主义制度很糟糕。

但其实在法律语汇中，破产并没有这么可怕。我们知道，很多时候，破产后边还坠有一个词叫保护，保护的是谁呢，保护的是借债人的利益，在地方政府里，保护的正是地方政府的利益，所以破产法律制度，在地方政府破产时，简单讲只不过就是地方政府的债务被一笔购销而已，当然要追究当事人的责任，债权人可以在现有的资产范围里变现清偿。

允许地方政府破产最受打击的是债权人，而不让地方政府破产，保护的并非地方政府，而是商业银行等债权人。所以允许地方政府破产就是要让债权人承担当时借债的风险，这里当然包括银行、信托投资者、PPP或者BT模式中的企业债权人。

对于中国而言，允许地方政府破产最关键的意义其实只有一条，这是对长期以来困扰中国财政金融制度体系的最关键的障碍——政府预算软约束的最核心的举措，只有允许地方政府破产了，地方政府才不会盲目举债，不会为了政绩大肆进行不必要的基础设施建设。而更重要的是，如果地方政府有破产保护制度，商业银行就不会盲目为地方政府借钱，而信托公司也不会追着给地方政府发产品。总之一句话，只有允许地方政府破产，才可能扭转目前地方政府的债务高企，

商业银行盲目扩张资产，信托公司等金融机构不顾风险给地方政府融资的问题，也才能规范房地产公司寄生在地方政府土地财政上大肆搞项目的冲动。

更为重要的是对中国金融财政体系现代化和科学化的重要举措，只有地方政府预算软约束解决了，才可能进一步推行利率市场化，商业银行才能真正的按照商业逻辑去经营，中国金融市场上各期限的资金利率才能反映其固有的风险属性。

允许地方政府破产，打破政府软约束，实行利率市场化改革，建立存款保险制度，大范围建立民营银行，打造一条收益率曲线，这是未来中国金融改革的必走路径。这一切的前提都是打破地方政府财政体制对金融体系的戕害。

不过，财政部此次调研课题，仅仅还处在调研和学术讨论阶段，根本没有进入政策讨论层面，允许地方政府破产尽管反映了改革者的心声，但到真正实施的那一天还很遥远，但是这才是未来的方向。(该文关于报告的内容部分出自21世纪经济报道的文章)

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